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改革就是创造——一个县域改革发展的全息样本

日期:2017/11/06类型:区域智库

1月23日,在住建部举行的第十八期城市化茶话——《改革就是创造——一个县域改革发展的全息样本》首发仪式暨县域发展研讨会上,住建部总经济师赵晖评价道:“长沙县近十年来探索实践的这些案例,反映了县委和县政府抓住了人们对有山有水、留住乡愁环境的追求,抓住了人们真实的生活需求。长沙县在县域改革发展中的做法值得研究和借鉴。”


《改革就是创造——一个县域改革发展的全息样本》由综合开发研究院(中国·深圳)、中国国际城市化发展战略研究委员会共同完成,中国城市出版社编辑出版。案例集以长沙县过去十年来转变发展方式、调整经济结构的15个典型案例为内容,客观地呈现了在县委和县政府领导下,长沙县以群众幸福为县域发展目标,不断自加压力、深化改革的探索过程,以客观、中肯的视角呈现了一个县域改革发展的全息图景和真实演进。


研讨会上,中国市长协会原专职副会长兼女市长分会执行会长、中国城市发展报告理事会副理事长陶斯亮,住建部总经济师赵晖,住建部科技委常务副主任、城市化委员会常务副主任李秉仁,中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任、城市化委员会乡村建设专委会主任党国英,中国城市出版社总编辑欧阳东,综合开发研究院(中国·深圳)常务副院长郭万达,长沙县委书记、长沙经开区党工委书记杨懿文等领导、专家学者们就县域经济改革与发展这一主题展开了一场精彩的讨论。


参加本次活动的还有:综合开发研究院(中国·深圳)主任研究员李津逵、副主任研究员王英杰、研究员明亮,城市化委员会秘书长蔡义鸿、副秘书长顾晴、刘洋,长沙县委副书记吴新伟,长沙县委常委、县委办主任王国良,长沙县科学发展顾问吴京生,长沙县委改革办公室常务副主任吴昊,长沙县发改局、长沙县生态办公室、长沙县委政研室等相关负责人,以及中新社、光明日报、《城市化》杂志、新浪网、城市化网、湖南卫视、湖南日报、长沙晚报、星沙时报等多家媒体。


嘉宾发言


陶斯亮:城市发展要认识、尊重、顺应规律


首先我要对《改革就是创造——一个县域改革发展的全息样本》的出版表示祝贺,在我国进入全面深化改革的关键阶段,这本书的借鉴价值不言而喻。我也要为长沙县能创造出这样好的案例表示祝贺,为家乡人民感到自豪,这是一件值得向全国推广的事情。


对这本书的诞生,我有很多感慨,它让我看到,中国有相当一部分知识分子仍在扎扎实实地研究问题、解决问题,而且为国家提出了十分有建设性的意见,这也正应了“坚守底线,不唱高调”这八个字。这些知识分子勤勤恳恳地与普罗大众同甘共苦,了解他们的需求,就是紧紧守住自己底线的行为,这本书中一个个具体的实例就是不唱高调的结晶。我们的群众、国家和民族都需要这样的知识分子。


改革开放30多年,我国的城市得以迅速发展,中华民族从未有过这样的城市发展历史,世界上也从未有过这样的城市发展速度。关于城市发展,前不久的中央城市工作会议上,习总书记的几个观点对我触动很深,其中最重要的一点是要尊重城市的发展规律,因为城市发展是自然的历史过程,有其自身规律,我们必须认识、尊重、顺应这些规律。这是在中央层面上第一次谈到这一问题。过去几十年的城市发展中,我们确实在摸着石头过河,做了很多不尊重规律的事,现在我们应该认识到,城市不是人为造出来的而是自然生长出来的。


在城市的规划、建设、管理环节上,同样要尊重规律。规划是城市发展的排头兵,解决好规划问题后,现在理应把管理放在重要位置而适当抑制一下建设速度。对此,有的城市已经提出了“九分管理,一分建设”,这是好现象,但同时我们也应看到,许多三四线城市的建设冲动还很大,过热的建设过程往往既浪费资金又没有为群众带来福祉,甚至还对城市造成了破坏。


我曾到过许多小城市,也看到过大片空置的房屋。我曾问过某个市长,建这么多的房子卖给谁,他回答卖给农民;我继续问是商品房还是经济适用房,他回答是商品房。我不禁思索,这多房子都能卖掉吗?农民住得起这些房子吗?大批农民进城后,产业又在哪里?这样的实例不难说明,由于认识水平等原因,许多地方政府确实存在一些认识误区。另一个重要的问题是,地方官员更换太频繁,每任市委书记、县委书记都是初来乍到,不了解当地实际情况很难造福一方。所以,我特别佩服杨懿文书记能在这个位置上做这么久,让长沙县有了现在的成绩。


长沙县之所以取得今天的成绩,我认为,第一个原因在于发展理念非常好,他们没有在某一个方向上单兵突进,而是全方位推进经济、社会、环境共同发展,因此山美、水美、人有乡愁,群众的幸福指数很高,这是对县委、县政府的最高褒奖。第二个原因与他们始终从人的需求、人的愿望、人的规律出发来确定发展思路有关,这是真正的“以人为本”。地方官员如果时刻把自己的政绩、把升不升官作为执政标准,那么这个地方绝不可能有发展。而长沙县的领导班子,则把事业放在了官职之上,这才是干净、纯洁、没有私心的地方治理之道。


李秉仁:县域改革是国家改革的缩影


近年来,我国的城市化以超乎寻常的速度持续发展,我国的城市化率已经从1978年的17.8%发展到2015年的56%;1978年我国的GDP总量是0.36万亿元,2015年则达到了67.67万亿元,推进城镇化建设对GDP增长起到了重要的提升作用。当前,我们面临的突出问题是城市化质量不高,我们在城市化过程中既缺乏科学的态度,也缺乏对城市发展规律的认识,现在已经到了该讲质量和效益,推进城市化科学发展观的时候了。


客观地说,我们最大的问题还在于发展过程中过度地消耗了资源和能源,从而造成了严重的环境污染,这是因经济高速发展而付出的最沉重代价。关于资源与能源问题,联合国有报告称,中国消耗了世界近1/3的资源,其中能源的消耗量占到世界的20%以上。因此,能源问题尤其是石油问题已经成为我国最重要的国家战略问题。在环境问题上,去年的巴黎气候大会中,中国的贡献之所以最大是因为中国作为碳排放大国已经做出了自主的碳减排承诺。在中国未来的发展中,环境将是最突出的一个矛盾,治理环境对经济发展既十分重要也十分必要。


既然资源、能源、环境问题都已经上升为国家战略,那么我们今天在这里讨论改革、讨论创新时,首先要思考的就应该是怎样节约资源、保护环境、绿色发展。《改革就是创造——一个县域改革发展的全息样本》这本书讨论的正是这些问题,展现出了一个县域的改革发展过程。“县”这一行政区划是我国最基本的行政单位,一个县域的改革和发展就是一个国家改革与发展的缩影。作为城市化的一部分,县域发展理应突出可持续性,给子孙后代留出生存与发展的空间,这也是此前召开的中央城市工作会议的一项重要议题。


以往,我们的发展速度太快、盖的房子太多,所以才有了房地产去库存问题。从制造业的角度看,人们需要的产品有一些是我们国家无法生产的,人们不需要的却又往往生产的过多,因此,目前很多行业都面临严重的产能过剩,这是我国经济当前遇到的最突出的问题。从国家的角度,希望通过加大供给侧结构性改革力度,化解部分行业的过剩产能。当然,也希望通过县域经济的发展,在县域层面上缓解产能过剩等实际问题。


回到县域发展的议题,我认为,在县域经济改革与发展过程中,县委书记的担子最重,因此,长沙县委、县政府能有如此的魄力,不断给自己加压进行改革,确实令人钦佩。


党国英:城市化发展应尊重普遍性规律


城市化发展应遵循规律,但总结起来又着实太多,所以,今天我想脱离这本书,从自己多年的调研体会出发谈一些感受。


第一,凡是城市化发展好的地区,农业、农村的发展水平也不会太低。这是因为城市化并不阻碍农业和农村的发展。但城市化发展多年以后,我们国家却遭遇了另一个难题:粮食总量很大,农业竞争力却很弱。粮食价格只能依靠国家的高价位来支撑,一旦支撑取消,粮食价格就会迅速下降。对这一问题,我曾有提议,理应将新农村建设纳入到城市化范围之中,以此来推进农村的发展,提高农业竞争力。这一规律也说明,我们需坚定不移地推进城市化。


第二,城市建成区居住用地占比至少应在50%。这是全世界普遍认同的规律,许多欧美国家的居住用地占比为50%左右,东京则高达62%,但当前我国城市中的居住用地仍处于被人为压缩的状态。这也是一个自然演化的过程,因为从心理学角度而言,人对居住的空间和尺度都是有一定要求的。当然,在这一问题上,小城市可以更开阔而大城市可以更紧凑。


在居住问题上,我还认为应改变中国人目前的居住形态,建设独栋住房,这是关乎中国未来几十年发展的大问题。我国有将近150亿亩的土地,完全可以拿出两亿亩土地用于为人们建造独栋住房。有人对此提出异议,认为这会影响农业的发展,但我们完全可以设立农业保护区;同时中国人建房、选居民点时也有一套标准,例如,要求地基的位置要高、防止水淹,好土地要留着种,人们自发地就不会占用耕地。住独栋房和住楼房的人有不同的消费结构和习惯,甚至人们的意识也会不同,住楼房处于公共世界的包围之中,不利于自由创新精神的发展,住独栋住房则完全不同。亡羊补牢,为时不晚。大城市动辄五六十层的楼房已经遭遇销售困境,县域、郊区要少走弯路。


第三,小城市应向专业化方向发展。欧美发展成熟的小城镇有一个共同特点,即专业化,而我国的小城镇则大都在朝着综合性的方向发展,这样的小城镇往往留不住人才,尤其是具有创造精神的人,因为非专业化的地区人们无法依靠市场取得所需要的资源。这已是我国面临的系统性、普遍性问题。专业化之所以能避免上述状况的发生,是因为专业化更依赖于市场机制,人们的收入会不断提高,靠市场解决问题必然会使一个地区充满活力。


第四,关于城市的空间布局。一座独立的城市或小城镇,究竟是处在大城市二十公里外还是一百公里内才更有发展机会,这一数字仍有待研究。当距离大城市近时,这个数字就会小一些,离大城市远时,这个数字就会更大一些。长沙市是省会级中心城市,长沙县与它的距离很近,这对县域发展来说并非有利的条件,因此县域在发展中应对城市和城市中产业的空间布局有所把握。


城市化是个大问题,的确无法轻言成功,因为在城市化领域内可探索的题目非常多,这些都是涉及到中国未来几十年发展的大问题。


欧阳东:长沙县的改革发展模式值得推广


在编辑这本书的过程中,我对长沙县能探索出这样的改革、创新模式深有感触,因此想谈一谈自己的体会。


我认为,长沙县的改革实践正是“四化同步,五位一体”几大发展理念的具体化,尤其是长沙县在经济发展中已取得了全国百强县前十强的殊荣,这样一个县域的发展模式和理念,确实值得总结并推而广之。


这本案例集中关于产城融合的内容分量很重。它的第一个亮点在于明确了产城融合在将工业化、农业现代化、信息化和产业化有机地结合在一起,并驱动和完善城市发展时所起的作用。传统发展模式下,大量工业和人口向大城市聚集,带来了很多负面影响,但在交通、信息技术、互联网技术不断发展的背景下,完全可以将创新、创造类产业放到中小城镇中发展,这样,既能解决人口集聚问题也能优化产业布局。第二个亮点,长沙县已经出现了“乡村公园”的苗头。大城市中无处不在的雾霾、水污染等问题代表着其自然承载能力已经达到上限,从产业转移的角度看,农村有吸引城市人口到乡村生活的资源潜质。可喜的是,我在长沙县的实践中已经看到了“乡村公园”破土而出的势头,对长沙县而言,甚至对更多的县域而言,这都是一个机遇。以上是我对产城融合的一点思考。


长沙县在基层社会治理、生态文明建设中的成绩也十分突出,并提出了很多引人深思的概念。例如,在基层社会治理中提出了基层治理的现代化,这涉及到在基层治理中怎样发挥党的作用、发挥政府的作用、发挥基层民主的作用、体现民主自治等一系列现实问题,更涉及到如何让群众有知情权、参与权、选择权,从而使群众的事情群众做主。尤其是基层社会治理中的“乐和乡村”建设,以及如何在新形势下挖掘中国传统乡村社会中原有的乡贤制度,都是在基层社会治理中值得研究和探索的问题。同时,农民的自主城镇化也给人留下了极深的印象,这既是群众对达成美好生活愿景的自发行为,也理应成为政府努力的方向。


另外,我也有一些建议。这本案例集中也总结了长沙县在文化建设方面做出的努力,但篇幅不多。我认为,湖湘文化的精髓是担当,是在危难时刻总能冲在历史前列,这是传统文化中非常具有生命力的智慧,理应有所挖掘和提炼。此外,长沙县的经济体量已达到一千多亿产值,那么文化产值占有怎样的比例,也是值得探讨和分析的问题。


郭万达:长沙县是国家深化改革的“实验室”


我本人以及综合开发研究院研究团队对长沙县的确十分有感情,更重要的一点,我们也非常感谢长沙县。我们的研究团队持续地对长沙县进行了近十年的跟踪,从做研究的角度看,长沙县是供给方,我们是需求方,他们为我们提供了生动的案例,正是长沙县持续、坚持的改革以及非常灵活的做法,才让我们收获了案例,因此我要感谢他们。


作为这本案例集的参与者,我想分别从改革的动力、改革的主体和改革的目标这三方面解读一下“改革就是创造”的主题。


为什么案例没有将着重点放在经济发展上,而是侧重了改革,强调改革就是创造?这首先需要回顾一下我们国家的改革历程。上世纪八十年代农村启动了所有制改革后,城市也随即进行了改革,就如深圳市老市委书记李灏所说,华为之所以能成为今天的华为,是因为1987年深圳市出台了《关于鼓励科技人员兴办民间科技企业的暂行规定》,要在深圳市建立民办科技型股份制企业,这才有了华为成长的基础。这也说明,制度的变革、制度的创新比技术创新更重要。从农村所有制改革到后来的城市所有制改革,最大的亮点和重点其实都集中在县域这个既有城也有乡的地方。而在研究了城市之后,我们理应也要好好地研究农村,特别是农村与城市的统筹。这就是我们把整个案例研究定位在改革上,并将县域改革放在十分重要的位置,尤其强调改革就是创造的原因。


从改革的角度看,改革不一定非要区分城大城小,区分是省城还是县城,要区分的应是有作为还是不作为,这也是陶斯亮会长为长沙县、为杨懿文书记的作为“点赞”的原因,她是在为创造者、为改革者、为有为者“点赞”。因为如果不为,就无法拿出改革的红利来分享,更无法跨越中等收入陷阱。这本案例集将长沙县的改革定义为是自加压力,其实并没有刻意的放大,因为自加压力不就是积极奋发、有为的改革者的姿态吗?在我看来,长沙县是把自己当成了国家深化改革的“实验室”,这一点对我们当下的社会十分有意义。


当今,我们的改革尤其强调顶层设计,一个接一个的文件被不断下发,但如果改革没有自下而上,没有群众的实践,是解决不了问题的。长沙县的改革并不是文件要求下的改革,而是自下而上的实践,这些实践既包含了县委、县政府的主动有为,也包含了各村、镇广大干部群众的主动有为。这是改革的主体——群众的创造,是基层的实践,这比自上而下的改革更有意义,因为如果改革只有顶层而没有基层,那么改革就会停留在文件中,停留在“空转”阶段。


长沙县改革的目的是什么?是为了治理能力的提高。如果说改革是为改而改,那么改革就可能面目全非,但如果改革的目的是为了治理的现代化和治理能力的提高,那么改革就是一种进步。什么是治理?今天的治理与古代的“治”已经有了本质的区别。以往我们讲“郡县治,天下安”,“治”就是稳定,而今天的“治”还隐含了政治、社会的制度变革,是治理体系的现代化。虽然稳定、和谐很重要,但和谐不等于只有一个音符、一种做法。在我看来,长沙县的实践本身就为治理提供了一种别样的选择,为一些问题提供了不同的思考,这个治理很有意义。


杨懿文:长沙县改革要讲方言不是普通话


长沙县的15个案例是一个县域改革提供给我们的最鲜活的思考。作为一个参与者,我认为这就是我们把改革放在县域案例分析主题之上的意义所在。


感谢各位领导、专家对长沙县的改革和发展做出的中肯点评,大家给予我们的意见和建议,我们会慢慢消化。同时也感谢大家冒着严寒来参加《改革就是创造——一个县域改革发展的全息样本》的首发仪式。


在这里我想先强调一点,这本案例集的最初想法源于综合开发研究院(中国·深圳)的李津逵老师。


2015年初,李老师建议:希望长沙县能对以往的改革过程有所总结和反思,并就如何走好下一步做出准备。在他的启发下,长沙县在全县范围内展开了一场关于改革与发展的大讨论,用大半年的时间梳理、提炼出15个案例。这本案例集就是长沙县多年来改革历程的总结,我们希望能将它固化为长沙县继续探索、改革、前进的指导性意见。


关于长沙县的改革发展,我主要想就四个方面做出回应。


第一,均衡发展。均衡发展是要有牺牲精神的,因为只有把所有资源都集中在一个点时,这个点才会释放出巨大能量,并引起聚焦和关注,均衡发展很难引发这样的效应。但即使这样,长沙县委县政府在确定发展思路时仍特别强调要“宜工则工、宜农则农、因地制宜、南工北农”,不能急功近利,要站在县域经济的角度上,科学发展,均衡发展,相比于短时间内的迅速提升,均衡发展可以为县域留下美好的环境。


城市化发展好的地方,农业、农村也不会太差,这就是均衡发展的结果。近几年,长沙县做的就是“以工哺农,以城带乡”,并达成了“用 1% 的土地支撑经济发展,99% 的土地保护生态环境”的目标。目前,长沙县每年的税收约为138个亿,来自于全县的300多家企业,这些企业所占的土地总面积不足20平方公里,长沙县有将近2000平方公里的土地,更多的土地则被用来保护环境。长沙县把从1%土地中赚的钱基本都用在了基础设施建设上、用在了对群众的补贴上。2014年,长沙县进入全国百强县前十强,怎样让全县群众都能感受到长沙县的发展?县委常委会决定拿出5000万元提高农民的社保铺底资金,这样社保配套资金就会全面提升,社保平均水平也就提高了。2015年,长沙县的两个乡镇被划归到长沙市区,这些进城的农民却发现,接收他们的两个区的社保标准要远低于长沙县。通过这些例子我想说明,均衡发展是长沙县委县政府经过多年努力,甚至是有所牺牲才换来的全县普遍性的科学发展。


第二,特色问题。区域发展必须要有特色,但特色不是用钱砸出来的,而是从地里长出来的,这样的特色才可持续。长沙县有两个十分有特色的点,一是板仓小镇,政府坚决不在这里做过多投入,而是鼓励企业家、市民下乡,以他们为带动力,用从这里生长出的发展机制建设田园城市,目前这里已成为长沙县最可复制的生态小镇。另一个是浔龙河小镇,这里的投资很大,全部为企业的投入,目前仍在持续,希望能一次性建成具有旅游性质的生态小镇。大投入有大投入的好处,持续的小投入则对机制尤其看重。然而,无论是怎样的特色,最重要的还在于要解决什么样的问题,能否在解决这些问题的基础上创新并形成特色,这样的特色才能持久。


第三,政府角色定位。长沙县委县政府的角色始终被定位在培养环境、培植土壤、打造平台上,企业才是在平台上唱戏的主角,这是我们的共识。例如,全国绝大多数的创客基地都建在高新区或城市中心区,但长沙县却打造了“农村创客平台”,把长沙县的美丽山水变成创客致富的资源。这一举动来源于我们对“创客”有全新的理解,创客群体应不止于年轻人,退休后的老人们有钱、有精力、有技术,也更愿到绿水青山中去,他们就是新一代的创客,还非常有希望成功,因为年轻人往往因缺乏创业经验而导致失败率偏高。当然,对年轻人我们也同样要扶持。政府起的作用正是搭好这一平台。平台建设也是长沙县功能分区的由来,以往长沙县的产业布局是“南工北农”,南是经开区,北是现代农业创新示范区。在此基础上,长沙县继续打造了五个新功能区:会展经济区、临空经济区、星沙松雅湖商务区、现代农业区和长沙经开区。所有功能区都面向资源要素配置,项目聚集发展,这是政府应做的事。政府应该把环境保护好,平台规划好、搭建好,政策出台好,其他的事情就由企业去创新。


第四,节约资源、保护环境。这是底线问题,长沙县的生态文明建设已经为这一问题做出注解。


长沙县近年来主要在这四个方面做出了很多尝试。综合来看,长沙县近几年的发展史更是一部改革史。一个县域经济的改革,若是按照政策要求来改,那它不是改革而是贯彻落实工作,长沙县的县域改革之所以称之为改革,是因为长沙县近十年里在各个领域都做出了许多破题工作。《改革就是创造——一个县域改革发展的全息样本》里的15个案例就是长沙县在改革中进行的各种尝试,我希望未来长沙县的改革还能在这样的思路中持续进行,因为长沙县的改革要“讲长沙方言,而不是普通话”。